日本的产业政策
产业政策在推动经济发展中具有重要作用,尽管各国赋予其不同的名称和内容,但各国都在实践着各种各样的产业政策。日本政府正是通过制定适应不同发展阶段的产业政策及相应的法律或政令等,在战后迅速实现了经济复兴和向世界经济大国的迈进。日本产业政策成功的一个重要原因是其对技术开发的有力推动,从而带动产业结构升级,因此本文将重点介绍日本的产业技术政策。
一、实行以产业技术政策为核心的产业政策的原因 日本产业政策多年来的主要目标是以技术创新实现最优化的资源配置,它通过税收、补贴、金融、外贸等经济手段和各种依法管治来干预生产要素的分配,促进技术开发,可以说日本产业政策是以产业技术政策为核心的,这主要基于以下几点原因:
首先,只有技术创新才能实现可持续的经济增长。现代经济中,如果仅仅依靠增加生产要素的投入来提高产出量,经济增长将会面临一个上限,而且日本又是一个资源贫乏的国家,大多数生产资料都要依靠进口,因此,技术创新是日本谋求发展的最佳途径。
其次,日本产业政策的类型决定其必须保持技术领先。日本二战后确立了赶超型的产业政策,其核心思想是要使本国产业结构实现高度化,赶超英美发达国家,这要求日本尽快建立起本国的主导产业。但如果日本把它的未来寄托在劳动密集型产业上,“将永远无法摆脱亚洲贫穷与停滞的模式”,因此,必须发展资本和技术密集型产业。
第三,国际贸易形势促使日本将政策重点转向扶持技术开发。在国际分工日益密切的时代,随着发展中国家的成长和比较优势结构的变化,像日本这样的发达资本主义国家,必须不断发展高技术产业,保持本国的技术优势,才能在国际贸易中立于不败。同时,国际贸易组织制定了一系列自由贸易规则,要求各成员国削减关税,禁止进口限制和出口补贴,实行投资自由化,但在一定程度上认可国家参与科技开发的行为。
“贸易立国”的日本只有废除直接的保护政策,转而采取扶持研究开发、鼓励技术创新的政策才能更广阔地打开世界市场。
二、日本产业技术政策的发展
1.战后复兴期的产业政策 二战后,日本外汇储备严重不足,资本积累极度匮乏,国内技术水平远远落后于发达国家,经济全面崩溃。在这样的经济环境下,为复兴产业、实现经济自立,日本确立了赶超型的产业政策,以产业的合理化为重点,提出了著名的产业基准理论,即“收入弹性基准”和“生产率上升基准”,优先发展收入弹性大和劳动生产率上升快的产业。产业基准理论使日本政府选择重化工业作为优先发展产业,具体振兴手段包括以下几部分:
①扶持重化工业,有选择地计划分配外汇,有选择地批准引进外国技术,通过税制等方式有选择地分配资本。
②振兴出口,采取出口补贴、出口税制和出口金融等政策,并提供出口信息,以支持企业出口创汇。
③培养人才,扩充大学,特别是鼓励工学系的发展,同时引导劳动力由衰退产业向新兴产业流动。
④促进研究开发,补贴、税收优惠仍是日本支持研发的主要方式。在一系列的产业政策下日本实现了产业结构升级,主导产业由过去的纺织、杂货产业上升为钢铁、造船、机械、汽车产业。同时贸易收支也由赤字转为黑字,可见这一时期的产业政策对日本的战后复兴是行之有效的。
2.随国际贸易规则变化的产业政策 20世纪60年代日本产业政策调整的重点在于慎重地分阶段推进贸易与资本自由化。日本先后加入了IMF、GATT和OECD,因此必须承担起贸易自由化、资本自由化的义务。于是日本开始废除进口数量的限制,降低关税,取消出口补贴;废除大量外汇限制和外国资本对国内投资的管制,重视市场功能的发挥。由此产业政策逐渐缩小,并由直接性产业政策转向技术开发政策。但是,日本建立和完善了一套能够适应自由化的产业机制,保护尚处于幼稚阶段的各种产业不受到根本性损害,还通过优先融资、优惠折旧等政策措施加速重化工业的发展,从而极大地加快了经济的高速增长。20世纪70-90年代的技术政策仍是赶超型的,但由于重化工业的迅速发展造成了环境污染等严重问题,重心转为“知识密集化”产业,积极支持集成电路、电脑高新技术的开发应用,以抑制工业污染,促进产业结构由重化工业化向知识密集化转变。政府培养高技术产业的主要手段是对研发给予政策支持:向大学和政府研究机构分配资金,在税收政策、金融政策上向民间企业的研发活动倾斜,通过推进产学官、跨行业的技术交流等,促进技术的产业化,发挥技术进步乘数效应。但在研发领域上与欧美国家有所不同,欧美在二战后对基础研究进行了大规模的投资,日本则把科研资源绝大部分集中于应用开发研究上,并在工程领域的研究较多,这与日本对美国的追赶和技术立国发展战略密切相关。
三、产业政策的经验教训及发展新趋势
1.产业政策的经验 日本自20世纪50年代以来,依据其确立的标准大力支持主导产业,即需求的收入弹性高、要素的生产率上升幅度大的产业,图1展现了各时期日本比较优势结构的连续性变化。一路的产业升级,直到20世纪90年代后期没能及时实现IT革命,才出现了经济增长的断层。 日本始终把技术创新看作经济发展的原动力,而它的技术创新目标是工程性的技术创新,以迅速应用于实践、提高生产率为价值标准,使日本在短短二十年内建立起高新技术产业,从而得以高效率地赶超欧美发达国家。但这种特点也决定了它的技术创新只能是追加性、改良性的,缺乏独创性的技术开发。然而能够采取这种创新方式是以日本所占有的资源为前提的:掌握世界领先的技术,当然主要是国外技术;拥有丰富的设备投资资金,这由日本的高国民储蓄率长期支持;有一批善于将新技术迅速转为生产力、肯于投资新设备的企业家,这正是日本高科技产业长期处于世界领先位置的重要因素;国民具有均衡、良好的文化素质,成为产业升级丰富的人力资源,这是日本坚持重视教育的结果。
2.产业政策的教训 行至20世纪末,日本产业政策的弊端越来越引起世人的关注。首先,缺乏独创性的技术创新成为日本维持经济增长的瓶颈。在科学技术上,日本已结束了所谓的赶超时代,由于过去一向依赖国外技术的引进,一旦没有先行样板便会显得无法适应。近十年来,日本不仅在汽车和半导体工业上的霸主地位相继被美国所夺走,而且,她在信息技术的发展上与美国的差距也在迅速拉大,国际竞争力明显下降。没有独创性的科学技术,就不能创出新产业,这是日本目前难以找到经济增长点的重要原因之一。其次,长期专业化的人才培养,使日本人力资源的积累缺乏多样性,基础科学研究人才严重不足。同时,由于经济增长减速,企业极力控制雇用新员工,加速了企业内部职员的老龄化,导致企业管理系统僵化,进而无法适应科学技术革新、信息化和消费多样化迅速发展的要求。此外,日本技术优势的降低使其在东亚传统雁行分工体系中的领头雁地位开始动摇,NIES、ASEAN和中国正在加速经济赶超。在经济全球化与信息革命浪潮的背景下,东亚其他各国和地区特别是亚洲四小龙正在逐步摆脱逐级跟进的传统模式的障碍,开始跳跃式的进入知识技术密集型产业领域。中国经济的迅速崛起,在未来也有望形成一个与日本并行的产业与经济板块。
3.21世纪日本的技术创新战略 由于没能及时完成IT革命,使日本在世界上的技术优势大大减弱,所以日本制定了21世纪技术创新的IT基本战略,亦称e-Japan战略。其战略目标为:建设一个让全体国民都能享受IT利益的社会;加强基于自由竞争原理的高效率经济,提高企业的国际竞争力,适应网络型规模经济;向未知领域挑战,最大限度地发挥创造性,适应从硬件向软件的技术创新,做出符合“经济大国”地位的国际贡献。其重点政策领域包括:在民间完善超高速网络基础设施建设;政府为自由公正的竞争创造更加完善的环境,例如制定电子商务规则,实现行政、公共领域的信息化,即实现电子政府;在教育上,重点培养IT技术人才和科研人员,理论和应用齐头并进。 (注:参考横滨国立大学副校长若杉隆平教授的演讲)